Die Schnittstelle verhandeln. Wo stehen wir nach IPBES-2?

von Christoph Görg, Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung - UFZ

Das Wetter in Antalya war sonnig, aber kalt. Und so waren auch die Ergebnisse des zweiten IPBES-Plenums. Sonnigen Eindrücken von einem sehr ambitionierten Arbeitsprogramm und einem innovativen konzeptionellen Rahmen standen harte Verhandlungen um die Arbeitsformen und Regeln des Gremiums gegenüber. Immer klarer schält sich heraus: Mit der Einrichtung des neuen Beratungsgremiums sind die Probleme und die Konflikte an der Schnittstelle von Wissenschaft und Politik noch keineswegs überwunden. Vielmehr haben sie sich in die Arbeit der verschiedenen Gremien von IPBES hinein verlagert - und sie werden dort in sehr unterschiedlicher Weise und mit verschiedenen Resultaten ausgetragen.

Das konnte man über die Woche schon an dem Klima ablesen, von dem die verschiedenen Kontaktgruppen geprägt waren. Denn die Temperaturen gingen da durchaus weit auseinander. War die Kontaktgruppe zum Arbeitsprogramm und zum konzeptionellen Rahmen noch vergleichsweise mild gestimmt, dann war die Kontaktgruppe zu den Regeln und Verfahrensweisen von weitaus frostigeren Temperaturen geprägt. Allzu drastisch war die Intention einiger Mitgliedsstaaten erkennbar, die Kontrolle über alle Prozesse zu behalten: von der Zusammensetzung des Multidisziplinären Expertenpanels (MEP) über die Nominierung von Experten für die verschiedenen Aktivitäten bis zum Verhältnis von MEP und Büro und einigen anderen Fragen.

Vor allem im Verhältnis von MEP und Büro wird das Verhältnis - und das heißt: sowohl das Zusammenspiel als auch die Abgrenzung - von Wissenschaft und Politik innerhalb des IPBES nochmals im Detail verhandelt: Welche Befugnisse hat das MEP, welche das Büro? Im Kern soll das MEP in fachlichen Fragen beraten, das Büro zwischen den Plenumssitzungen aber auch Entscheidungen treffen können. Da sind noch viele Fragen ungeklärt, die sowohl das Zusammenspiel der beiden Gremien als auch die Entscheidungen zwischen den Plena betreffen.

Diese Fragen berühren auch die Umsetzung des Arbeitsprogramms. Aber wenn entsprechende Punkte in der Kontaktgruppe zum Arbeitsprogramm aufkamen, konnten sie vergleichsweise schnell geklärt werden - oft allerdings mit Verweis auf die andere Kontaktgruppe. Wo eher „wissenschaftliche“ [1] Fragen (im weitesten Sinne, also die verschiedenen Wissensformen und Expertisen betreffend) auf der Agenda standen, da konnte noch eher mit Blick auf die Inhalte verhandelt werden. Wo es aber um „politische“ Fragen ging, wie bei den Regeln und Verfahrensweisen, da standen sich oftmals Positionen gegenüber, die nur schwer einen Kompromiss (und kaum einen Konsens) finden konnten. Das betrifft vor allem den Umgang mit „Stakeholdern“, wie wissenschaftlichen Netzwerken, NGOs oder Indigenen. Die Bereitschaft, ihnen Beteiligungsrechte einzuräumen, ist bei einigen europäischen Ländern weitaus ausgeprägter als bei Ländern wie Argentinien, Brasilien, China, oder auch Ägypten. Und entsprechend konträr waren hier auch die Standpunkte, die lange Zeit die Kontaktgruppe blockiert haben und fast zum Abbruch der Verhandlungen geführt hätten. Nur mit Mühe konnte eine Kleingruppe hier einen faulen Kompromiss finden, der nicht weiterhilft und zudem noch erheblich negative Nebenwirkungen hat - und schon die Blockade selbst war fatal.

Für diese Blockade muss der IPBES nämlich einen hohen Preis zahlen. Viele Dokumente konnten nicht mehr verhandelt werden und noch immer sind viele Regelungen eingeklammert, so die Zulassung von Beobachtern. Zur heftig umstrittenen Frage, inwieweit Stakeholdern die Möglichkeit zur Nominierung von Experten eingeräumt wurde, konnte nur der schon erwähnte faule Kompromiss erzielt werden, der diese Option auf max. 20% der Kandidaten beschränkt. Das fällt nicht nur hinter den IPCC zurück, der Kompromiss wurde auch auf Kosten einer besseren Ausbalancierung des MEP im Hinblick auf Gender und disziplinäre Expertise erzielt. Besonders ärgerlich ist, dass die Stakeholder Engagement Strategy nicht angenommen wurde. Sollte das nicht auf dem nächsten Plenum korrigiert werden, droht der IPBES eines seiner zentralen Ziele zu verfehlen: die Einbindung einer großen Vielfalt an „Knowledge Holdern“, d.h. von sehr unterschiedlichen Experten und deren Netzwerken. Und damit auch eines seiner wichtigsten institutionellen Innovationen einzubüßen: einer Institution, die nicht nur zwischenstaatlichen, sondern Multi-Stakeholder Charakter hat.

Aber die Verhandlungen zwischen Wissenschaft/Experten und Politik haben manchmal auch ihre guten Seiten, zumindest bringen sie zuweilen neue und innovative Lösungen hervor. Das zeigte sich besonders an den Verhandlungen zur Bewertung von Biodiversität und Ökosystemleistungen. Hier lag ein relativ eng gefasstes, eher auf ökonomische Bewertungen ausgerichtetes Scoping-Dokument vor, das im Laufe der Verhandlungen in einer kombinierten Aktion von eher „politisch“ und eher „wissenschaftlich“ ausgerichteten Interventionen aufgebrochen wurde. Argumentierten letztere eher mit der Intention, eine breitere inter- und transdisziplinäre Perspektive einzunehmen, ging es Ländern wie vor allem Bolivien vor allem darum, die kulturelle Heterogenität im Umgang mit der Natur angemessen zu berücksichtigen. An dieser Stelle wurde die Diskussion auch inhaltlich einigermaßen komplex, denn es zeigte sich, dass die Frage der Bewertung eine dreifache Brückenfunktion einnimmt: zwischen sehr unterschiedlichen kulturellen Wahrnehmungsmustern von Natur (einschließlich verschiedener Wissensformen), zwischen biophysikalischen (Ökosystemen, Natur) und sozio-ökonomischen Prozessen und zwischen Wissenschaft und Politik. Bewertung soll Politik und andere Entscheidungsträger informieren und damit unseren Umgang mit Biodiversität und Ökosystemen verbessern und dabei verschiedene Kultururen berücksichtigen - das sind anspruchsvolle Ziele! Angegangen werden sollen sie im Rahmen von IPBES nicht, wie ursprünglich vorgesehen, in einem Fast-Track-Assessment, sondern in einem mehrstufigen Verfahren: Erst soll ein Guide zur Nutzung von Bewertungsansätzen in den anderen Assessments erarbeitet und dann in einem Assessmentprozess die umfassende Brückenfunktion von Bewertungen analysiert werden. Das könnte spannend werden.

Doch solche sonnigen Impressionen bleiben die Ausnahme in den Ergebnissen von Antalya. Zwar ist es sehr positiv zu bewerten, dass ein Arbeitsprogramm verabschiedet wurde und endlich die Arbeit beginnen kann. Und das sehr schnell: Schon bis Ende Februar müssen die ersten Nominierungen von Experten für die jetzt startenden Assessments (insbesondere zu Bestäubung und deren Auswirkung auf die Nahrungsmittelproduktion sowie zu dem methodologischen Assessment zu Szenarien und Modellierung) nominiert werden. Man darf sich aber keinen Illusionen hingeben: Die Verhandlungen an der Schnittstelle von Wissenschaft und Politik werden im Rahmen des IPBES weitergehen und die nächste Blockade wird kommen. Der vielbeschworene „Antalya Konsens“ hat in dieser Hinsicht nicht allzu weit getragen. Aber immerhin hat es dazu gereicht, neben dem Arbeitsprogramm noch ein ausreichendes Budget zusammenzubekommen. Das ist ja auch schon mal was.

[[Manchmal scheint aber auch einfach die Leidenschaft der juristisch versierten Verhandler durchzugehen, die am konkreten Gegenstand kaum ein Interesse haben, aber jede kleine Unklarheit im Text zur Haupt- und Staatsaffäre aufbauen.]]

 

[1] Wissenschaftlich und politisch werden hier in Anführungszeichen gesetzt, weil eigentlich alle Akteure und Prozesse im Kontext des IPBES mehr oder weniger hybrid geprägt sind, d.h. von unterschiedlichen Mischformen aus Wissenschaft und Politik durchzogen sind: WissenschaftlerInnen wollen etwas politisch durchsetzen und PolitikerInnen den Umgang mit wissenschaftliche Expertise gestalten. Und trotzdem gibt es verschiedene Ausprägungsformen, die sich auf einem Gradienten angeordnet denken lassen.