Rethinking Biodiversity Accountability Frameworks - Eindrücke eines erfolgreichen Workshops trotz Kontaktverbot

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Workshop participants online
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Fabian Pröbstl

 

Von Nina Büttner, Yves Zinngrebe und Lisa Marquard

Am 6. und 7. April 2020 veranstaltete die Arbeitsgruppe Theory and Science-Policy Interfaces des Umweltforschungszentrums (UFZ) einen Workshop zum Thema „Accountability“. Das Ziel war es, WissenschaftlerInnen zusammenzubringen, um zu diskutieren, wie Akteure mehr in die Umsetzung der Convention on Biodiversity (CBD) eingebunden werden können. Vor dem Hintergrund des Scheiterns des Biodiversitäts-Strategieplans 2020 und der Aichi-Ziele entscheidet die CBD in diesem Jahr auf der Conference of the Parties (COP) über das Global Biodiversity Framework (GBF) nach 2020. Im Laufe des Jahres erörtern die technischen Arbeitsgruppen der CBD (speziell die Open Ended Working Group (OEWG),  sowie das Nebenorgan für die wissenschaftlich-technische Beratung, SBSTTA)) den Entwurf für dieses neue globale Biodiversitäts-Rahmenwerk. Für eine erfolgreiche Umsetzung des GBF sind klare Leitlinien wichtig. Dazu zählt auch die Zuweisung von Verantwortlichkeiten, deren bisheriges Fehlen einer der Gründe für das Scheitern von bestehenden Zielen ist.

Bereits 2017 wurde das Netzwerk „Rethinking Biodiversity Governance“ von ExpertInnen aus Forschung und Praxis gegründet, die sich mit der CBD befassen. Veranstaltungen u.a. im Fridjof Nansen Institut, Oslo, und des IDDRI Paris, dienten dazu, die CBD-Prozesse mittels neuer Denkansätze aus sozialwissenschaftlicher Perspektive zu reflektieren. Das UFZ setzte nun diesen Prozess fort und veranstaltete den Workshop „Rethinking Biodiversity Accountability Frameworks“. Die 47 Teilnehmenden wurden aus insgesamt 11 unterschiedlichen Ländern zugeschaltet und waren größtenteils mit vergangenen und aktuellen Verhandlungsprozessen der CBD vertraut.

Tag I: Perspektiven auf Accountability

Am ersten Tag wurden die Teilnehmenden durch sieben digitale Vorträge auf die Arbeitsgruppenphase am zweiten Tag vorbereitet. Zudem war Raum, um konzeptionelle und generelle Überlegungen zu ‚Accountability‘ im CBD-Kontext zu diskutieren. In einer Einführung stellte der Initiator des Workshops Yves Zinngrebe die Arbeitsdefinition des Workshops für Accountability vor, die auf dem Konzept des Earth System Governance-Projekts basiert (siehe Biermann und Gupta, 2011):

Accountability ist die Bereitschaft, Verantwortung für die Umsetzung der Ziele auf internationalen, nationalen und sub-nationalen politischen Ebenen zu ergreifen.

Lisa Marquard (UFZ) stellte danach Schritte des laufenden CBD-Verhandlungsprozesses zum post-2020 GBF vor. Im Anschluss kritisierte Joanna Smallwood (University of Sussex) in ihrer Präsentation die schwache rechtliche Verbindlichkeit von CBD-Vorgaben für die Mitgliedsstaaten und gab Verbesserungsvorschläge, wie z.B. mehr Transparenz bzgl. der Umsetzungsanstrengungen und fairere und stärkere Entscheidungsprozesse in der CBD. Marcel Kok (PBL) gab ein Update zu den Diskussionen über Accountability im post-2020 CBD-Prozess, insbesondere während der thematischen Konsultation zu „Monitoring, reporting and review“, welche im Februar 2020 stattfand. Vor allem sprach er sich dafür aus, dass die National Biodiversity Strategies and Action Plans (NBSAPs) als Hauptumsetzungsinstrument der CBD gesamtgesellschaftlich implementiert werden müssten (‚whole of society approach‘). Anknüpfend daran diskutierte Miranda Schreurs (TU München), welche Lehren aus dem Bereich Klimaschutz gezogen werden können, der im Gegensatz zum Thema Biodiversität bereits eine breite Bevölkerungsschicht erreicht hat. Sie wies u.a. auf die Notwendigkeit hin, dominierende Diskurse zu verändern und somit Menschen trotz populistischer Strömungen zu erreichen. Zudem ist die Bildung von Allianzen auch außerhalb der Politik zentral, um ein gesellschaftliches Momentum zu generieren und kontext-spezifische Lösungen zu erarbeiten. Daniela Guarás (UNEP-WCMC) ging näher auf die Accountability von Mitgliedsstaaten ein und betonte die Bedeutung unabhängiger Evaluierungen nationaler Fortschritte sowie wiederum des Aufbaus von Verständnis und Vertrauen, um weitere Akteure zu erreichen.

Als zentrale Problemstellung für die nationale Umsetzung der CBD stellte Sylvia Karlsson-Vinkhyzen (Wageningen University) die Natur des Konzeptes Biodiversitätsverlust heraus („wicked problem“). Entsprechend verschwimmen die Abgrenzungen der politischen Tragweite und politische Akteure sind somit schwer in die Pflicht zu nehmen. Ihr Vorschlag war es, mehr Verbindlichkeiten auf der nationalen Ebene, u.a. durch gemeinsame Berichterstattungen und legale Verantwortung zu erreichen.

Abschließend richtete Kate Negacz (Vrije Universiteit Amsterdam) die Perspektive auf nicht-staatliche Akteure und betonte, dass die meisten Initiativen des Privatsektors mit staatlichen oder zivilgesellschaftlichen Initiativen kombiniert durchgeführt werden. Bei einer Nicht-Einhaltung von Zielstellungen fehlen aber auch auf dieser Ebene nötige Konsequenzen. Abschließend wurde in einer Diskussion noch einmal die Wichtigkeit der Stärkung des bestehenden Accountability-Systems der CBD hervorgehoben. Basierend auf langer Erfahrung in der CBD und als SBSTTA-Chair betonte Christian Prib (Fridjof-Nansen-Institute), dass sich in einer konsensbasierten Verhandlung die Fortschritte oft auf die relativ einfachen Maßnahmen innerhalb des Umweltbereichs fokussieren („low hanging fruits“). Dahingegen wird die Rechenschaftspflicht anderer Politikbereiche wie Landwirtschaft, Bergbau und Fischerei – das sogenannte „Mainstreaming“ – vernachlässigt. Heidi Wittmer (UFZ) resümierte, dass nur durch eine Begeisterung breiterer Gesellschaftsschichten hier politische Fortschritte erreicht werden könnten.

Tag II: Gruppenarbeiten

Gruppe 1 ging der Frage nach, welche Mechanismen auf internationaler Ebene die Accountability der CBD-Mitgliedstaaten erhöhen könnte. Es herrschte die Meinung vor, dass es für wirklich innovative Veränderungen, wie z.B. mit Sanktionen verknüpfte Verpflichtungen, derzeit kein Konsens in der CBD zu erwarten sei und deshalb die bereits bestehenden Instrumente verbessert und gestärkt werden müssten. Hierzu gehören die ‚Nationalen Berichte‘ und das ‚Freiwillige Peer-Review-Verfahren‘ – diskutiert wurden die Schwächen und Potenziale dieser Instrumente. Mehrfach wurde aus dem Kreis der Teilnehmenden betont, dass der Sinn und Zweck sowohl der nationalen Berichte als auch der freiwilligen Peer-Reviews teilweise eher in dem zu durchlaufenden Prozess, als in den letztlich vorgelegten Dokumenten zu finden sei.

Gruppe 2 besprach die Einbindung anderer Regierungsakteure in die Umsetzung der Biodiversitätsziele und des Mainstreamings. Diskutiert wurde, wie sich nationale Priorisierungen für Entwicklungsziele und staatliche Aufgaben an Biodiversitätszielen orientieren können. Gemeinsame Berichterstattung, die Priorisierung von Politikbereich-spezifischen Ökosystemleistungen, eine klarere Kommunikation oder die Anpassung allgemeinerer politischer Anreizsysteme wurden als Möglichkeiten herausgearbeitet, um Accountability auf nationaler Ebene zu stützen.

Gruppe 3 behandelte Accountability Mechanismen für privatwirtschaftliche Akteure. Näher diskutiert wurden u.a. die Rolle freiwilliger Selbstverpflichtungen innerhalb des CBD-Systems mit entsprechenden Evaluierungsmechanismen sowie die Möglichkeit verpflichtender (nationaler) Berichtspflichten der unternehmerischen Auswirkungen auf Biodiversität und Ökosystemleistungen. Es wurde hervorgehoben, dass privatwirtschaftliche Initiativen in der Regel  auf staatliche, legale Referenzrahmen angewiesen sind. Außerdem benötigen sie wissenschaftsbasierte Methoden und Indikatoren, um ihre Beiträge zu bemessen.


Fazit und Ausblick

In einer abschließenden Diskussion der Gruppenergebnisse wurde herausgestellt, dass alle Ansätze zur Stärkung der Accountability in Bezug auf die biologische Vielfalt dadurch eingeschränkt sind, dass Biodiversität wenig politische Sichtbarkeit hat. Entscheidungsträger haben somit auch wenig Möglichkeiten, das Thema in gewinnbringend in Diskussionen außerhalb des traditionellen Naturschutzes zu positionieren. Die Aufgabe von WissenschaftlerInnen bleibt es also weiterhin, Maßnahmen und Argumente zu erarbeiten, kritisch zu prüfen, aus ihnen entstehende Effekte klar zu kommunizieren und mit anderen politischen Prozessen ins Verhältnis zu setzen.

Weiterführend sollen die Ergebnisse der Gruppenarbeiten nun zusammengetragen werden und als Grundlage dienen, um den post-2020 CBD-Prozess weiter zu informieren. Angedacht ist eine verstärkte Präsenz des „Rethinking Biodiversity Netzwerkes“ in den politischen Prozessen zur Vorbereitung der Vertragsstaatenkonferenz in Kunming (China), die auf 2021 verschoben wurde. Alle Workshop-Teilnehmenden aus 11 Ländern sollen Zugriff auf die erarbeiteten Ergebnisse haben, um diese in Wissenschafts-Politik-Prozesse in ihren Ländern einbringen zu können.